قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت سازمان ملل در ۲۹ تیر ۱۳۶۶ به تصویب رسید و پس از فراز و نشیب زیاد و پذیرش آن از سوی طرفین، در نهایت در ۲۷ مرداد ۱۳۶۷ آتش‌بس اجرا شد، اما در سال‌های پس از آن، مسائل متعدد سیاسی، حقوقی و جغرافیایی میان تهران و بغداد که در قطعنامه مذکور مورد اشاره قرار گرفته بود، لاینحل باقی ماند. در واقع، علیرغم اینکه قطعنامه ۵۹۸ به نسبت قطعنامه‌های پیشین شورای امنیت در قبال جنگ عراق و ایران، ظاهری جامع‌تر داشت و تا حدودی منافع طرفین را لحاظ کرده بود، اما اجرای آن زمینه صلح پایدار را فراهم نساخت.
شورای امنیت که تحت تأثیر مطلق قدرت‌های بزرگ بود، در قبال جنگ تحمیلی در ابتدا بی‌مبالات ظاهر شد. ولی به مرور با تداوم جنگ و برتری ایران در صحنه نبرد، به ایفای نقش مبادرت و قطعنامه‌هایی را با رویکردی یک‌سویه و تحریف واقعیت‌ها صادر کرد
بر این اساس، این سؤال مطرح می‌شود که چرا قطعنامه ۵۹۸ نتوانست زمینه صلح پایدار میان عراق و ایران را فراهم کند؟ چرا آن قدر که اجرای بند اول و دوم قطعنامه در خاتمه بخشیدن به جنگ تأثیرگذار بود، بندهای سوم و چهارم قطعنامه مذکور در حل وفصل موضوعات میان ایران و عراق، تأثیرگذار نبود؟ چرا برخی بندها نظیر بندهای ششم و هفتم قطعنامه مبنی‌بر تعیین متجاوز و کمک‌های بین‌المللی ناتمام رها شده و برخی دیگر نظیر بندهای پنجم و هشتم در خصوص خویشتن‌داری از گسترش جنگ و راه‌های افزایش امنیت و ثبات در منطقه اساساً مورد توجه قرار نگرفت؟ چرا شورای امنیت در این روند اقدام خاصی را صورت نداد؟ برای پاسخ یه چنین پرسش‌هایی مقالاتی نوشته شده است از جمله پژوهشی با عنوان «نقش ساختار نظام بین‌الملل در اجرای قطعنامه ۵۹۸»[۱] به قلم «سیدحمید سیدتقی‌زاده»، «سیدجواد امام‌جمعه‌زاده» و «علی‌اصغر گرجی‌زاده».
سیاست قدرت‌های بزرگ در قبال جنگ ایران و عراق
جنگ تحمیلی را می‌توان واکنش قدرت‌های بزرگ در ساختار نظام دوقطبی مانند آمریکا، شوروی، انگلیس و فرانسه علیه انقلاب اسلامی ایران دانست. به عبارت دیگر، قدرت‌های بزرگ با تحمیل جنگ منطقه‌ای درصدد کاهش اقتدار جمهوری اسلامی ایران بوده و در این راستا اقدام به همکاری ساختاری داشتند.
البته اقدام غرب در این همکاری به معنای تلاش برای برتری دادن به بغداد نبود، بلکه هدف ایجاد جنگ فرسایشی و تضعیف دو کشوری بود که منافع آنها را دنبال نمی‌کردند. براین اساس، ایده «جنگ بدون پیروز» که در ابتدا تنها هفت روز پس از تجاوز عراق به ایران ازسوی «هنری کیسینجر» وزیر اسبق امور خارجه آمریکا مطرح شد، رفته رفته در دستور کار سایر کشورهای غربی نیز قرار گرفت.
بر این اساس، شورای امنیت هم که تحت تأثیر مطلق قدرت‌های بزرگ بود، در قبال جنگ تحمیلی در ابتدا بی‌مبالات ظاهر شد. ولی به مرور با تداوم جنگ و برتری کسب شده توسط ایران در صحنه نبرد، به ایفای نقش مبادرت و قطعنامه‌هایی را با رویکردی یک‌سویه و تحریف واقعیت‌ها صادر کرد.
عوامل موثر در تدوین قطعنامه
تصویب قطعنامه ۵۹۸ تحت تأثیر سه عامل یعنی شرایط ساختار نظام بین‌الملل در اواخر جنگ، تقویت رویکرد سیاست خارجی درهای باز در ایران و همچنین تقویت نسبی جایگاه سازمان ملل در اواخر دهه ۸۰ صورت گرفت که البته عوامل دوم و سوم تحت تأثیر عامل اول یعنی ساختار نظام بین‌الملل و بازیگران اصلی در آن، قابلیت اثرگذاری پیدا می‌کرد و به نوعی نقش تسهیل‌کننده در تدوین قطعنامه را داشت.
تصویب قطعنامه ۵۹۸ تحت تأثیر سه عامل یعنی شرایط ساختار نظام بین‌الملل در اواخر جنگ، تقویت رویکرد سیاست خارجی درهای باز در ایران و همچنین تقویت نسبی جایگاه سازمان ملل در اواخر دهه ۸۰ صورت گرفت
شرایط ساختار نظام بین‌الملل در اواخر جنگ
عواملی مانند «تشنج‌زدایی جدید میان شرق و غرب» و همچنین «بروز تهدیدات مشترکِ پیش روی نظام دوقطبی ـ به واسطه تفوق ایران» موجب شد تا قدرت‌های بزرگ درصدد خاتمه جنگ از طریق صدور قطعنامه ۵۹۸ برآیند.
عراق نیز که در وقایع میدانی دچار ضعف شد، با اتکا به این جریان، خواستار پایان جنگ بود. بر این اساس، در دوره تشنج‌زدایی جدید در ساختار دوقطبی نظام بین‌الملل، ملاقات‌های سران آمریکا و شوروی، همکاری میان دو ابرقدرت را افزایش داد. طی سال‌های ۱۳۶۴ تا ۱۳۶۸ گورباچف و ریگان چهار ملاقات داشتند که در یکی از این ملاقات‌ها واشنگتن و مسکو پیرامون خاتمه جنگ عراق و ایران به توافق رسیده و حل وفصل این منازعه نیز به سازمان ملل محول شد.
از سوی دیگر، با توجه به تغییر توازن در جنگ به سود ایران از سال ۱۳۶۴ که مبتنی بر ظرفیت‌های درونی و به اصطلاح نئورئالیست‌ها «خودیاری» شکل گرفته بود، قدرت‌های بزرگ مترصّد همکاری برای جلوگیری از تفوق ایران برآمدند.
جورج بوش معاون ریگان ـ رئیس جمهور وقت آمریکا ـ پس از سفر خود به منطقه غرب آسیا (خاورمیانه) اذعان داشت که «آمریکا نمی‌خواهد نظاره‌گر این مسئله باشد که گسترش جنگ از سوی ایران، به روند تغییر در توازن قدرت در منطقه بیانجامد». لذا قطعنامه ۵۹۸ را می‌توان انعکاس اقدامات متقارن قدرت‌های بزرگ برای اعمال محدودیت علیه ایران دانست.
تقویت رویکرد سیاست خارجی درهای باز در ایران با حمایت برخی قدرت‌های نسبتاً بی‌طرف
«محمدجواد ظریف» در خاطرات خود می‌گوید که در زمان مذاکرات قبل از تصویب قطعنامه ۵۹۸، دو دیدگاه در داخل ایران وجود داشت؛ یک دیدگاه به علت عملکرد غیرعادلانه شورای امنیت نسبت به این شورا بی‌اعتماد و دیدگاه دیگر نیز بر تلطیف کردن فضا و خروج از حالت قهر با شورای امنیت تأکید داشت.
دیدگاه دوم که از سال‌های ۱۳۶۲ و ۱۳۶۳ بعضاً در میان مسئولان در برخی سطوح شکل گرفته بود، درصدد خاتمه مسالمت‌آمیز جنگ، جلوگیری از تحریم بین‌المللی و همچنین عادی‌سازی روابط با سایر کشورها بود. بر این اساس، وزارت امور خارجه نیز که از حامیان دیدگاه دوم بود، بیش از پیش در این امر فعال شد.
مهم‌ترین و تنها کارکرد اجرای قطعنامه ۵۹۸ تحقق سیاست «جنگ بدون پیروز» و تثبیت وضعیت «نه جنگ و نه صلح» بود
نقش‌آفرینی سازمان ملل در اواخر دهه ۱۳۶۰ و به ویژه تلاش‌های دبیرکل وقت
در دوران تشنج‌زدایی جدید در نظام دوقطبی، دو ابرقدرت، سازمان ملل را برای تقویت همکاری‌های خود انتخاب کرده و سازمان ملل نیز درصدد احیای جایگاه از دست رفته خود بود. بر این اساس، تلاش‌های «دکوئیار» (دبیر کل وقت سازمان ملل) در سال ۱۳۶۶تأثیرگذار بود و او نقش‌های بی‌سابقه‌ای مانند بازرس، فرستاده، گفتگوکننده اصلی و حتی یک «میانجی شرافتمند» را ایفا می‌کرد که برای حفظ چهره سازمان ملل بسیار مهم بود.
در مجموع هرچند تقویت رویکرد سیاست خارجی درهای باز در ایران و تقویت نسبی جایگاه سازمان ملل در اواخر دهه۱۳۶۰در تصویب قطعنامه تأثیرگذار بود، اما همانطور که بیان شد اساساً این امر متأثر از شرایط ساختار نظام بین‌الملل در اواخر جنگ و همکاری قدرت‌های بزرگ به ویژه ابرقدرت‌ها صورت می‌گرفت و به عبارتی تأثیرگذاری عوامل دوم و سوم طبق نظر قدرت‌های بزرگ میسر شده بود. حال آن که، قدرت‌های بزرگ در اواخر جنگ درصدد خاتمه جنگ مبتنی‌بر ایده «جنگ بدون پیروز» بودند.
روند شکل‌گیری و تصویب قطعنامه
درپی توافق دو ابرقدرت در زمینه خاتمه جنگ از طریق سازمان ملل، پنج عضو دائمی شورای امنیت برای تهیه پیش‌نویس متن قطعنامه از بهمن ۱۳۶۵ جلسه‌های متعددی تشکیل دادند. آنان پس از پنج ماه مذاکره در خرداد ۱۳۶۶پیش‌نویس مربوطه را دراختیار ده نماینده کشورهای عضو غیردائمی شورای امنیت گذاشتند تا موافقت آنان را نیز جلب کنند.
هدف آن بود که قطعنامه بدون مخالف و ممتنع تصویب شود تا از اعتبار اجرایی بیشتری برخوردار باشد. در این میان، با تلاش‌های ایران از طریق دولت آلمان، برخی ملاحظات تهران مانند تعیین مسئول جنگ و مباحث مربوط به خسارت در متن پیش‌نویس قطعنامه گنجانده شد.
نظام هژمونیک به گونه‌ای متصلبانه‌تر از نظام دوقطبی در موضوع حل‌وفصل مسائل میان ایران و عراق عمل کرد و اگر برخی موضوعات قطعنامه تا آخرین روزهای دوران نظام دوقطبی به طور محدود و ناقص اجرا شد، در دوره‌های بعدی این امر به طور کامل به فراموشی سپرده شد
براین اساس، در ۲۹ تیر ۱۳۶۶ برای اولین‌بار در طول سال‌های جنگ، هفت وزیر خارجه از کشورهای امریکا، انگلیس، فرانسه، آلمان غربی، ایتالیا، آرژانتین، امارات، همچنین جانشین وزیر خارجه ژاپن برای رأی‌گیری در جلسه شورای امنیت شرکت داشتند. سخنان «ژان برنارد ریمون» وزیرخارجه وقت فرانسه پیش از رأی‌گیری صراحتاً سیاست قدرت‌های بزرگ مبنی بر جنگ بدون پیروز را مورد توجه قرار می‌داد.
وی اذعان داشت که «اکنون زمان آن است که پایان گرفتن مخاصمات، آمرانه خواسته شود…؛ قطعنامه واقع‌بینانه و متوازن است و راه را برای حل سیاسی که در آن پیروز یا شکست خورده وجود ندارد، هموار می‌کند». نهایتاً در این جلسه قطعنامه ۵۹۸ به اتفاق آرا با ۱۵ رأی موافق، بدون مخالف و بدون ممتنع به تصویب رسید.
اجرای قطعنامه ۵۹۸
قطعنامه از دو دسته موضوعات تشکیل شده بود: یکی موضوعاتی که بیشتر مورد تأکید قدرت‌های بزرگ و عراق یعنی موضوعات مربوط به خاتمه جنگ بوده و دیگری موضوعاتی که مورد تأکید ایران یعنی موضوعات غیرمرتبط با خاتمه جنگ از جمله احقاق حقوق و تعیین متجاوز بوده است.
به طورکلی عوامل ساختاری در نظام بین‌الملل موجب شد تا دسته اول از موضوعات مذکور ـ که البته اجماع همه بازیگران را هم کسب کرده بود ـ با جدیّت پیگیری و به طور کامل اجرا شد. در حالی که دسته دوم با حداقل دو سال تأخیر و به گونه‌ای بسیار ضعیف و بعضاً ناقص به اجرا درآمد تا موجبات تلقی پیروزی ایران را فراهم نکند.
نتیجه‌گیری
۱-در مجموع موارد فوق حاکی است که ساختار نظام بین‌الملل و قدرت‌های بزرگ نقش بسیار مهمی را در اجرای نامتوازن قطعنامه ۵۹۸ داشته‌اند. اجرای نامتوازن قطعنامه ۵۹۸ متناسب با منافع قدرت‌های بزرگ به ویژه قدرت‌های غربی، حاکی از این بود که این قطعنامه اساساً با هدف اتمام جنگ و جلوگیری از تغییر توازن منطقه‌ای به نفع ایران تدوین شد و به تصویب رسید، نه با هدف حل وفصل منازعات و اختلافات میان عراق و ایران. به عبارت دیگر اجرای گزینشی بندهای قطعنامه ۵۹۸ صرفاً با هدف مهار و مقابله با افزایش قدرت ایران صورت می‌گرفت که تحت تأثیر خودیاری و تکیه اصلی تهران به ظرفیت‌های درونی خود به دست آمده بود.
۲- براین اساس، مهم‌ترین و تنها کارکرد اجرای قطعنامه ۵۹۸ تحقق سیاست «جنگ بدون پیروز» و تثبیت وضعیت «نه جنگ و نه صلح» بود و در واقع، همانطورکه «ژان برنارد ریمون» وزیر امور خارجه فرانسه پیش از تصویب قطعنامه اذعان داشته بود، «قطعنامه ۵۹۸ راه را برای حل سیاسی جنگ (البته متناسب با خواست قدرت‌های بزرگ) که در آن پیروز یا شکست خورده وجود ندارد، هموار کرد».
با توجه به گزارش دبیر کل وقت سازمان ملل مبنی بر متجاوز شناختن عراق در جنگ تحمیلی، هر چند این گزارش از سوی شورای امنیت تأیید نشد، اما ایران می‌توانست در آن برهه این مساله و به ویژه بحث غرامت را از مراجع قضایی بین‌المللی پیگیری کند
۳- با توجه به اینکه اجرای قطعنامه در دوران افول نظام دوقطبی رقم خورد، نقش شوروی در این دو موضوع به میزان نقش آمریکا تعیین کننده نبود. به طوری که در فرایند اجرای قطعنامه به دلیل درگیر بودن شوروی در مسائل داخلی، نقش آمریکا در این امر بسیار حائز اهمیت بوده و حتی متناسب با سرعت افول نظام دوقطبی، پررنگ شدن نقش آمریکا در فرایند اجرای قطعنامه قابل مشاهده است.
۴- به لحاظ کارکردی نظام هژمونیک به گونه‌ای متصلبانه‌تر از نظام دوقطبی در موضوع حل وفصل مسائل میان ایران و عراق عمل کرده و به عنوان نمونه اگر برخی موضوعات قطعنامه تا آخرین روزهای دوران نظام دوقطبی به طور محدود و ناقص اجرا شد، در دوره‌های بعدی این امر به طورکامل به فراموشی سپرده شد. به علاوه اگر در نظام دوقطبی آمریکا و شوروی، بیشتر به طور غیررسمی از موازنه قوا میان عراق و ایران حمایت می‌کردند، در نظام «هژمونیک» هدف اصلی آمریکا در غرب آسیا یعنی تضعیف ایران و عراق برخلاف قبل، کاملاً به صورتی علنی دنبال شد. براین اساس، اتخاذ سیاست مهار دو جانبه گویای جهت‌گیری افراطی‌تر از سوی آمریکا و «نظام هژمونیک» بوده است.
۵- نقش سازمان ملل در روند جنگ و خاتمه آن حاکی از این بود که اقدامات این سازمان تحت‌الشعاع سیاست قدرت‌های بزرگ بود. در واقع همانطور که «نئورئالیست‌ها» معتقدند رژیم‌ها تأثیر چندانی بر رفتار بازیگران ندارند، قطعنامه نیز نتوانست به تنهایی بر همکاری میان بازیگران ایفای نقش کند.
۶- با توجه به گزارش «دکوئیار» مبنی بر متجاوز شناختن عراق در جنگ تحمیلی، هر چند این گزارش از سوی شورای امنیت تأیید نشد، اما ایران می‌توانست در آن برهه این مسئله و به ویژه بحث غرامت را از مراجع قضایی بین‌المللی پیگیری کند، هرچند این مهم با تنش‌زدایی در سیاست خارجی ایران در دوران سازندگی منافات داشت. حال آنکه، این نکته در عراق پس از صدام به دلیل روابط راهبردی ایران با عراق، موضوعیت خود را ازدست داده و می‌تواند منافع ملی ایران را تضعیف کند.
۷- امام خمینی (ره) از همان ابتدای صدور قطعنامه نسبت به آن بدبین بوده و آن را ابزار قدرت‌های بزرگ برای مهار ایران قلمداد کردند. لذا مجموعه موارد فوق و عدم حصول ملاحظات ایران در سال‌های بعد از آتش‌بس، نظر ایشان درخصوص عدم امکان اعتماد به شورای امنیت و قطعنامه ۵۹۸ برای حصول منافع ملی و متعاقباً لزوم جستجوی راهی غیر از آن برای خاتمه جنگ ـ به ویژه مبتنی بر خودیاری ـ را در آن مقطع تأیید می‌کند.
پی‌نوشت
[۱] سیدحمید سیدتقی‌زاده، سیدجواد امام‌جمعه‌زاده و علی‌اصغر گرجی‌زاده «نقش ساختار نظام بین‌الملل در اجرای قطعنامه ۵۹۸»، سال بیست و هفتم، شماره ۱۰۷، سال