الزامات ساختاری و نهادی برای تدوین قانون ملی فضایی در کشور

به گزارش نسیم صبا ازمهر، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی الزامات ساختاری و نهادی اولیه و ضروری کشور برای تدوین قانون ملی فضایی را اعلام کرد.

در خلاصه مدیریتی این گزارش یادآور شده است: وجود قانونی ملی و جامع در حوزه فضایی یکی از لازمه های توسعه صنعت فضا در کشور و تضمین کننده توسعه فعالیت بخش های دولتی و خصوصی در این حوزه است.

در کشور ما توسعه قابل ملاحظه فناوری فضایی و سرریز به سایر فناوری ها، خرید ماهواره عملیاتی سنجشی و همچنین ماهواره مخابراتی عملیاتی از یک سو، گستردگی و پراکندگی فعالیت های حوزه فضا بدون تولیگری و تنظیمگری مشخص و چالش های فرا روی بخش خصوصی در همکاری با یکدیگر و با سایر نهادهای متولی از سوی دیگر، ساماندهی و اصلاح ساختار حوزه فضا را بسیار ضروری کرده است.

پیش از تهیه قانون ملی فضا باید پیش نیازهای بین المللی و ساختارها و نهادهای ملی مدنظر قرار گیرد. پیش نیازهای بین المللی شامل تعیین تکلیف عضویت یا عدم عضویت در معاهدات و کنوانسیون های بین المللی و خط ومشی همکاری های فضایی بین الدولی در قالب موافقتنامه های همکاری است.

همچنین استقرار یک مرجع بالاسری برای تبیین خط ومشی و رهیافت های مشترک بین الدولی و متناسب و همتراز با جایگاه سازمانی آژانس های فضایی سایر کشورها از جمله مهمترین این موارد است. به نظر می رسد تعیین خط و مشی این حوزه باید در سطوح عالی مملکتی صورت پذیرد یا در صورت تدوین توسط دولت به تأیید سایر سطوح عالی نیز برسد.

بررسی ساختارها و نهادهای ملی نشان داده است که تنظیمگری این حوزه توسط شورای عالی فضایی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان فضایی ایران انجام می شود. همچنین از طرفی بر اساس ماده ۱۲ اساسنامه شورای عالی فضایی، «وظایف و اختیارات شورا شامل محدوده وظایف و اختیارات نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران نمیشود».

سازمان فضایی ایران هرچند در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ با رشد چشمگیر اعتبارات پیشبینی شده روبرو است، اما باید دید آیا در قالب یک سازمان وزارتخانه ای دارای اختیارات مناسب و قادر به ایجاد تحول و مدیریت منابع است یا خیر.

علاوه بر آن، حدود و ثغور دخالت و مشارکت فعالیت های بخش خصوصی در این عرصه از جمله مسائلی است که باید در مورد آن رویکرد شفافی اتخاذ کرد.

به نظر می رسد اصلاحات ساختاری و نهادی مهم در این حوزه ازجمله تصمیمگیری در مورد عضویت یا عدم عضویت در معاهدات بین المللی، بهبود و ارتقای اختیارات سازمان فضایی و شفاف سازی نحوه تعامل با بخش دفاعی و تعیین سطح مشارکت بخش خصوصی در فعالیتهای این حوزه را میتوان در یک سناریو، پیش از تدوین قانون ملی فضا تعیین تکلیف کرد و در سناریوی دیگر، در قالب تدوین احکامی در همان قانون اعمال کرد.

الزامات ساختاری و نهادی مورد نیاز برای تدوین قانون ملی فضا طی جلساتی با حضور نخبگان این حوزه در مرکز پژوهش های مجلس احصا شده است.

۱. پیش نیازهای بین المللی:

۱-۱: تعیین تکلیف عضویت یا عدم عضویت ایران در معاهدات/ پیمان های فضایی بین المللی

۱-۲: تبیین الزامات موافقنامه های همکاری بین الدولی صلح آمیز فضایی میان ایران و سایر کشورها: برای دستیابی به منافع حاصل از انعقاد این موافقتنامه ها باید برخی مشکلات ساختاری حوزه فضایی را رفع کرد؛ از جمله:

* نیاز به خط ومشی های روشن برای سیاستهای فضایی بین المللی متناسب با منافع و مصالح کشور و با توجه به دستورالعمل های اصلی برنامه های ملی فضایی ایران و قوانین لازم الاجرای جاری کشور.

* عدم تناسب جایگاه سازمانی طرف قرارداد ایرانی و طرف خارجی از باب حیطه وظایف و اختیارات؛ چرا که در مجامع بین المللی این تولیگری معمولاً برعهده آژانس های فضایی است.

* کاهش اختیار عمل در تعامل با کشورهایی که معاهدات فضایی را پذیرفته اند. چرا که در قراردادهای بین الدولی، با کشورهایی که به معاهدات فضایی پیوسته اند، ممکن است از ایران درخواست شود که به معاهدات فضایی، مثلا معاهده فضای ماورا جو، پایبند باشد. نتیجه این موضوع آن است که در صورت تصویب و اجرایی شدن این همکاری ها علیرغم اینکه ایران به طور رسمی برخی معاهدات را نپذیرفته، مجبور است به طور ضمنی به مفاد آن پایبند باشد.

به طور کلی باید گفت تعیین رویکرد و خط و مشی کشور برای پیوستن به این معاهدات و تعاملات بینالمللی براساس ملاحظات سیاسی، امنیتی، اجتماعی و اقتصادی است نه بروکراسی و شیوه اجرا و به نظر میرسد تعیین خط و مشی این حوزه باید در سطوح عالی مملکتی صورت پذیرد یا در صورت تدوین توسط دولت به تأیید سایر سطوح عالی نیز برسد.

الزامات ساختاری و نهادی برای تدوین قانون ملی فضایی در کشور

۲. دامنه شمول قانون

با توجه به نوین بودن موضوع قانون ملی فضا به واسطه به روزشوندگی و وابستگی آن به فناوری، سرفصل های متنوعی در این قانون قابل طرح است که از جمله میتوان به موضوعاتی همچون ارتباطات ماهواره ای، سنجش از دور، اکتشافات فضایی براساس نیازهای کشور، حمایت از فعالیت بخش خصوصی، تأمین مالی، مشارکت و سرمایه گذاری، بودجه ها و قوانین حمایتی از بخش خصوصی، تعریف مرز فعالیت سازمانها، تعریف مدل مالکیت فضایی کشور، شفاف سازی حوزه فعالیت تجاری، انتقال و ایجاد فناوری، حقوق مالکیت فکری، تضمینات مالی، مقررات مربوط به بیمه، قواعد مربوط به ثبت و مسئولیت، حقوق حمل و نقل، حل و فصل اختلافات و غیره اشاره کرد.

با توجه به گستردگی دامنه موضوعات، در گام اول باید دامنه شمول این قانون از بعد میزان و سطح فعالیت های فضایی مشخص شود. در این راستا، توجه به اسناد بالاسری، مصالح ملی، اولویتها و ظرفیتهای ساختاری و نهادی کشور ضروری است.

۳. ساختار تنظیمگری

در صورت اعمال سیاست یکپارچه سازی و همسوسازی تمامی فعالیت های فضایی کشور، ساختار تنظیمگری این حوزه و کارآمدی آن اهمیت زیادی می یابد. یکی از مهمترین چالشها در ساختار
تنظیمگری، کارآمدی و ایفای موثر نقش هماهنگ سازی نهاد تصمیمگیر و سیاستگذار کلان بخش فضایی کشور است.

الزامات ساختاری و نهادی برای تدوین قانون ملی فضایی در کشور

مرکز پژوهش های مجلس در گزارش خود به موضوع بودجه سازمان فضایی ایران اشاره کرده و تاکید کرده است: سازمان فضایی ایران با وجود انتقال از نهاد ریاست جمهوری به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با افت قابل توجه تأمین مالی مواجه شد و در آن گاهاً ردیف بودجه های مصوب نیز به طور کامل تخصیص داده نمیشد که به نظر میرسد عمده دلیل آن قطع بودجه تخصیص یافته از محل مازاد درآمدهای نفتی بوده است.

علیرغم پیگیری های چندساله مرکز پژوهشهای مجلس درخصوص اصلاح بودجه بخش فضایی کشور، این مهم محقق نشد.

یکی از مهمترین پیشنهادهای مرکز پژوهشها تفکیک ردیف بودجه بخش فضایی از ردیف متفرقه برنامه «توسعه زیرساختها و خدمات کاربردی ارتباطی و پایه فضایی» ذیل وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و انتقال به ردیف های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی ذیل سازمان فضایی ایران مندرج در پیوست ۱ و ۴ لایحه بودجه بوده است.

مجموع اعتبارات سازمان فضایی ایران در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کشور بالغ بر رقم ۱۱,۴۳۵ میلیارد ریال پیش بینی شده که در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۱۳۳۹ درصد افزایش داشته است. بخش اعظم این اعتبار از محل برنامه «توسعه فناوریها و خدمات [فضا] پایه و با ارزش افزوده» با مجموع ۴۱,۴۰۸ میلیارد ریال تأمین شده که بین سازمان فضایی ایران و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تقسیم شده است و سهم سازمان فضایی از آن بالغ بر رقم ۱۱,۴۲۸ میلیارد ریال است.

به نظر میرسد ماهیت غیرتوسعه ای سازمان فضایی ایران و در نتیجه محدودیت در اختیارات مرتبط با این ویژگی از یکسو و جایگاه سازمانی آن به عنوان یک دستگاه زیر وزارتخانه ای از سویی دیگر، اجرای مسئولیتهای تعریف شده برای آن، در حوزه توسعه اقتصادی و توسعه فناوری، را با چالش و یا عدم همکاری مطلوب سایر وزارتخانه ها مواجه سازد.

ماهیت توسعه ای سازمان ملی فضایی از این نظر حائز اهمیت است که سازمانهای توسعه ای در واقع نقش حلقه جایگزین برای حلقه های خالی و مفقوده در زنجیره در حال حرکت توسعه ای
اقتصادی و صنعتی را دارند و تسهیل کننده و تسریع کننده ارتباطات و عملیات در صنعت و اقتصاد هستند.

۴. نحوه مشارکت بازیگران بخش خصوصی

یکی از اصول اساسی و اهداف اصلی در قانون ملی فضا، مشارکت و سرمایه گذاری بازیگران بخش خصوصی است. با وجود تأکید راهبردهای کلان حوزه فضایی بر حمایت از خصوصی سازی، توسعه و ارتقای فضای مناسب کسب وکار در چنین حوزه هایی نیازمند پیش بینی و تدارک تمهیدات قانونی است.

سطح مشارکت بخش خصوصی در فعالیتهای حوزه فضایی نیز یکی از چالشهای این حوزه است و باید امکان مشارکت مؤثرتر بخش خصوصی در تکمیل زنجیره ارزش فضایی فراهم شود.

۵. نحوه تعامل بخشهای دفاعی و صنعتی

اهمیت بخش دفاعی و نحوه تعامل با آن در قانون ملی فضا و تعامل شورای عالی فضایی و شورای عالی امنیت ملی دو موضوع مهم در این زمینه هستند.

در تبیین دامنه شمول قانون ملی فضا، موضوع نقش بخشهای دفاعی در این قانون، تعامل با بخش های غیردفاعی و خصوصی و تسهیل مسیر دسترسی به سرریزهای فناورانه و نوآورانه دفاعی در جهت ارتقای سایر بخشها اهمیت و تأثیر بسزایی دارد.

در نظام حقوقی ایران، به موجب اصل ۱۷۶ قانون اساسی، حل این مسئله در صلاحیت شورای عالی امنیت ملی است و از اینرو نقش این نهاد در تنظیمگری نیز باید به جد در قانون ملی فضا مورد توجه قرار گیرد.

مطالعه وضعیت کشورهای دارای قانون ملی فضا نشان داده است که در کشورهایی که وظیفه اقتدارآفرینی به عنوان محور اصلی فعالیتهای فضایی شناخته می شود، بالاترین نهاد حاکمیتی آن کشور مسئولیت نهایی تصمیم گیری را برعهده دارد.

از آنجا که ماهیت فعالیتهای فضایی دارای ابعاد امنیتی نیز است و به استناد سند چشم انداز ۱۴۰۴ نخستین دیدگاه ایران در منطقه، اقتدارآفرینی با تأکید بر ارتقای امنیت ملی عنوان شده است، لذا هرگونه فعالیت و تلاشی در این حوزه، مسلماً با نظارت و تأیید بخش امنیتی و رعایت ملاحظات آن صورت می گیرد.

مقتضی است هماهنگی ها و تعاملات مستمر دو نهاد سیاستگذار یعنی شورای عالی فضایی و شورای عالی امنیت ملی به عنوان بالاترین مقام فراسازمانی در تأمین امنیت ملی و حفظ تمامیت ارضی کشور در بیشترین حد خود باشد تا بواسطه تعامل حداکثری با شورای عالی امنیت ملی هم در تهیه سند راهبرد ملی فضایی و هم برای آسانسازی اجرای پروژه های کلان فضایی فرآیندها تسهیل شوند.

مرکز پژوهش های مجلس در این گزارش دو سناریو به عنوان پیشنهاد تدوین قانون ملی فضایی ارائه داده است:

الف: پیش از تدوین قانون ملی فضا ساختار نهادی حوزه فضا تا حد ممکن اصلاح شود تا بتوان ضمن تعیین متولی اصلی تنظیمگری در آن قانون، سایر حوزه ها از جمله فعالیت های بخش دفاعی و تعامل بخش خصوصی و دفاعی را نیز در آن گنجاند.

ب: در حین تدوین قانون، مشکلات ساختاری با رعایت ملاحظات دفاعی و امنیتی در چارچوب موادی از آن قانون برطرف شوند.

به نظر میرسد سناریو دوم از سرعت بیشتری برخوردار باشد اما نیازمند مشارکت تمامی ذینفعان و متولیان است و نقش تنظیمگری شورای عالی امنیت ملی در این موضوع را پررنگ می کند.

به طورکلی، مهمترین اصلاحات اولیه ساختاری و نهادی در حوزه فضا شامل موارد زیر است:

۱) تعیین تکلیف عضویت یا عدم عضویت کشور در تعهدات بین المللی بر حسب منافع کشور و مجوز عضویت یا عدم انجام آن و همچنین تعیین نهاد واحد متولی پیگیری این امر؛

۲) تعیین خطومشی و چارچوب کلی موافقتنامه های همکاری بین الدولی فضایی توسط نهاد اصلی تنظیمگری؛

۳) اصلاح اساسنامه سازمان فضایی ایران و افزایش دامنه اختیارات و قدرت این نهاد و اعتباربخشی به آن در راستای تامین منافع ملی؛

۴) بهبود تعامل بخش دفاعی و صنعتی و افزایش تعاملات شورای عالی فضایی و شورای عالی امنیت ملی.